ECLI:NL:RBDHA:2022:8113

Rechtbank Den Haag · 29-07-2022 · zaaknummer 20/8844

Inhoudsindicatie

Verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd: niet-tijdelijke humanitaire gronden o.g.v. Afsluitingsregeling langdurig verblijvende kinderen (de Regeling). Voorwaarde c: onttrokken aan toezicht. Contra-indicatie e: niet beschikbaar in het kader van vertrek. Toepasselijkheid Unierecht. Art. 8 EVRM. Terugkeerbesluit en inreisverbod. Toepasselijkheid Unierecht De Afsluitingsregeling is niet gebaseerd op het Unierecht. Het gaat om nationaalrechtelijk begunstigend beleid dat ertoe strekt in bepaalde gevallen een verblijfsvergunning te verlenen. Dit beleid is niet gebaseerd op artikel 6, vierde lid, van de Terugkeerrichtlijn. Die bepaling geeft lidstaten de bevoegdheid om in bepaalde gevallen af te zien van uitvaardiging van een terugkeerbesluit, maar legt geen verplichting op om een verblijfsvergunning of andere toestemming tot verblijf te verlenen. De omstandigheid dat een afwijzing op grond van de Afsluitingsregeling kan worden gevolgd door een beoordeling die wel is gebaseerd op het Unierecht, zoals de oplegging van een terugkeerbesluit, maakt niet dat de Afsluitingsregeling zelf daarmee uitvoering inhoudt van het Unierecht. Voorwaarde c en contra-indicatie e: tegenwerping en evenredigheid De rechtbank stelt voorop dat de Afsluitingsregeling begunstigend beleid is tot het instellen waarvan de staatssecretaris niet op grond van enige internationale of wettelijke verplichting is gehouden. Zoals volgt uit de rechtspraak van de Afdeling komt de staatssecretaris bij het invullen van dergelijk beleid een grote mate van vrijheid toe. Bij het stellen van voorwaarden aan dat begunstigend beleid kan de staatssecretaris bepalen welke groepen van personen onder de Afsluitingsregeling vallen en welke toelatingseisen daarop van toepassing zijn. Dit neemt niet weg dat ook dit begunstigend beleid moet voldoen aan het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen aanleiding voor de conclusie dat de Afsluitingsregeling in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Met dit beleid is beoogd langdurig in Nederland verblijvende kinderen die door de lopende asielprocedure(s) onzekerheid hebben meegemaakt over het verblijf en de terugkeermogelijkheden naar het land van herkomst onder deze regeling te laten vallen. Zoals de staatssecretaris in de brief van 15 april 2022 desgevraagd heeft toegelicht, wordt bij het voeren van dit beleid zowel betekenis toegekend aan het belang van het kind als aan het stellen van regels die de vrije toegang tot het grondgebied beperken. Het reguleren van immigratie is een gerechtvaardigd doel van de Staat, waarmee het onderscheid dat wordt gemaakt tussen vreemdelingen die wel en niet in aanmerking komen voor een vergunning op basis van de voorwaarden en contra-indicaties een gerechtvaardigd doel dient. Meer in het bijzonder heeft de staatssecretaris toegelicht dat het doel van voorwaarde c (en in het verlengde daarvan contra-indicatie e) is dat wordt voorkomen dat vreemdelingen die geen inspanningen hebben verricht om in beeld te blijven van de instanties in de vreemdelingenketen en die dus hebben berust in hun onrechtmatig verblijf, worden begunstigd en aanspraak kunnen maken op een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling. De rechtbank volgt de staatssecretaris in die toelichting en is van oordeel dat hiermee een gerechtvaardigd onderscheid is gemaakt tussen vreemdelingen die wel in beeld zijn gebleven van de instanties in de vreemdelingenketen en vreemdelingen die uit beeld zijn geraakt. Termijn van drie jaar en drie maanden De staatssecretaris heeft in de brief van 15 april 2022 toegelicht dat de termijn van drie jaar en drie maanden een uitzondering is op de standaardtermijn van drie maanden. Ratio van die uitzondering is volgens de staatssecretaris dat de Afdeling in de uitspraak van 4 maart 2015 enerzijds oordeelt dat de enkele omstandigheid dat een vreemdeling verblijfsrechtelijk buiten beeld raakt bij de IND er niet toe leidt dat hij helemaal buiten beeld is bij de staatssecretaris omdat de DT&V ook onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris valt. Anderzijds overweegt de Afdeling in die uitspraak dat van de vreemdeling actieve inspanningen mogen worden verwacht om in beeld te blijven. Volgens de staatssecretaris is het niet zo dat iedere vreemdeling altijd na het einde van de verblijfsrechtelijke procedure drie jaar en drie maanden de tijd heeft om zich opnieuw te melden bij de DT&V. Die uitzondering geldt niet voor vreemdelingen die zich actief aan het toezicht hebben onttrokken. De staatssecretaris wijst in dit verband op de hiervoor vermelde passage in de brief van 27 maart 2015 dat als een vreemdeling door zijn eigen handelen niet langer in beeld is van de rijksoverheid, bijvoorbeeld doordat hij op eigen initiatief de opvang heeft verlaten, hem dat kan worden toegerekend. Er hoeft dan niet langer te worden aangenomen dat de vreemdeling nog in beeld is van de DT&V. Als dat wel zo zou zijn, zou de periode van drie maanden betekenisloos worden en zou de periode van drie jaar en drie maanden gelden voor iedere vreemdeling, ongeacht of hij met onbekende bestemming is vertrokken zonder opgave van het nieuwe daadwerkelijke verblijfadres. Als een vreemdeling niet ná het einde van de verblijfsrechtelijke procedure maar al tijdens die procedure uit beeld is geraakt bij de DT&V omdat hij met onbekende bestemming was vertrokken, kan een vreemdeling redelijkerwijs niet de verwachting hebben gehad dat hij na het einde van de verblijfsrechtelijke procedure toch weer bij de DT&V in beeld zou komen. In die situatie raakt een vreemdeling na het einde van de procedure geheel uit beeld en geldt de termijn van drie maanden. Een andere uitleg waarbij alleen zou worden gekeken naar het handelen van de vreemdeling na het einde van de verblijfsrechtelijke procedure zou betekenen dat het met onbekende bestemming vertrekken uit de opvang de vreemdeling niet kan worden aangerekend, tenzij dit gebeurt na het einde van de procedure. Dit druist in tegen de gedachte dat de vreemdeling zijn eigen handelen kan worden aangerekend. De rechtbank volgt de staatssecretaris in die toelichting. De uitleg die eisers voorstaan waarbij alleen handelen van ná het einde van de verblijfsrechtelijke procedure relevant is, verdraagt zich niet met de gedachte dat de vreemdeling verantwoordelijk kan worden gehouden voor eigen handelen dat ertoe leidt dat hij buiten beeld raakt. De rechtbank volgt de staatssecretaris ook in zijn toelichting dat als een vreemdeling na eerst een lange periode uit beeld te zijn geweest, weer in beeld komt door een nieuwe verblijfsrechtelijke procedure, dit niet betekent dat die eerdere periode van buiten beeld zijn niet langer wordt tegengeworpen. Dit volgt niet uit de Afsluitingsregeling of de toelichting daarop en zou zich ook niet verhouden met de bedoeling van de Afsluitingsregeling om geen vreemdelingen te begunstigen die zich actief hebben onttrokken aan het toezicht. Evenredigheid in het concrete geval De staatssecretaris zal bij de toepassing van de voorwaarde en contra-indicatie wel de evenredigheid in het concrete geval moeten beoordelen op grond van artikel 4:84 van de Awb. De staatssecretaris heeft in wat eisers hebben aangevoerd, geen reden hoeven te zien om af te wijken van de Afsluitingsregeling. In aanvulling op de overwegingen, wijst de rechtbank nog op de conclusie van Staatsraad A-G Widdershoven van 18 mei 2022. In die conclusie wordt vastgesteld dat de Afsluitingsregeling weliswaar een begunstigende beleidsregel is, maar ook belastende of beperkende elementen bevat die zijn geformuleerd als voorwaarde om voor een verblijfsvergunning in aanmerking te komen of als contra-indicatie. Beide beperkingen kunnen worden getoetst op evenredigheid. Het begunstigend karakter van de Afsluitingsregeling en de beleidsruimte die bij de vaststelling ervan bestaat, kunnen een rechtvaardiging betekenen voor een terughoudende rechterlijke toetsing van evenredigheid. In die conclusie staat hierover dat vanwege de ingrijpendheid van de beperkende elementen van de regeling voor betrokkenen en de mate waarin deze hun fundamentele rechten belasten, juist een indringender rechterlijke beoordeling aangewezen kan zijn. Dat is aan de orde bij het tegenwerpen aan het kind van handelen van een ouder dat onder een contra-indicatie valt, omdat daardoor de beginselen van non-discriminatie van artikel 14 EVRM en artikel 2 IVRK in het geding kunnen zijn. Dat tegenwerpen leidt immers tot een onderscheid tussen kinderen met ouders voor wie een contra-indicatie geldt, en kinderen met ouders voor wie dat niet geldt. Dit onderscheid is volgens de conclusie alleen niet in strijd met beide beginselen als het een gerechtvaardigd doel heeft en in het licht van dat doel geschikt, noodzakelijk en evenwichtig is. Omdat het onderscheid een zekere mate van gevoeligheid heeft, moet de rechterlijke evenredigheidstoetsing tamelijk indringend zijn. Hoewel de Afdeling nog geen uitspraak heeft gedaan in de zaak waarin de conclusie is opgesteld en dus niet duidelijk is of de Afdeling de hiervoor vermelde punten over zal nemen, ziet de rechtbank aanleiding om in deze uitspraak op deze punten in te gaan. Ook in deze zaak gaat het immers om het tegenwerpen van een beperkende voorwaarde en contra-indicatie, waarbij het handelen van de ouders aan de kinderen wordt tegengeworpen. De rechtbank is van oordeel dat ook als met een indringendere toets dan (tot nu toe) gebruikelijk bij begunstigend beleid naar deze voorwaarde en contra-indicatie wordt gekeken, de staatssecretaris deze terecht heeft tegengeworpen aan eisers. Zoals ook uit overwegingen 7, 10 en 13 volgt, acht de rechtbank het tegenwerpen van ‘buiten beeld zijn’ een geschikt en noodzakelijk middel om een effectief immigratiebeleid te voeren. Daarbij is met name van belang dat onder de huidige regeling het hele gezin een verblijfsvergunning krijgt als aan de hoofdpersoon een verblijfsvergunning wordt verleend. Als het ‘buiten beeld zijn’ van het gezin niet kan worden tegengeworpen, ontstaat het risico dat vreemdelingen die geen inspanningen hebben verricht om in beeld te blijven en die dus hebben berust in hun onrechtmatig verblijf, worden begunstigd en aanspraak kunnen maken op een verblijfsvergunning op grond van de Afsluitingsregeling. In deze specifieke zaak acht de rechtbank de tegenwerping met name evenwichtig, omdat het handelen van de ouders erop gericht was om onvindbaar te zijn voor de autoriteiten uit angst voor verwijdering.

Rechters

• D.J. Hutten
• G.J. Dijkman
• M.H. Dworakowski-Kelders

Advocaten

In deze uitspraak zijn geen advocaten of gemachtigden met naam genoemd.

Gemachtigden en juristen in deze zaak

In deze uitspraak zijn geen gemachtigden of juristen met naam genoemd.